一九四一年下半年是国际形势出现重大转折的时期。苏德战争、太平洋战争是在靠近下半年或在下半年发生的。从此，中国不再是单独对日作战，而是和其他同盟国一起对日作战了。国际关系中的诸种因素，也对中国内部产生更大的影响。
苏德战争在六月二十二日爆发。这场战争的突然爆发是出人意外的。中共中央和毛泽东迅速作出了反应。战争爆发的第二天，毛泽东为中共中央起草了一个决定，提出要建立反法西斯的国际统一战线。七月上旬，毛泽东致电周恩来，强调指出：“不管是否帝国主义国家，凡反法西斯者就是好的，凡助法西斯者就是坏的，以此来分界限”①，作为处理对外关系的基本准则。
同年十二月八日，日本突然偷袭美国在太平洋的主要海军基地珍珠港，太平洋战争爆发。英、美立即对日宣战。美国同德、意之间也相互宣战。国民党政府在中日战争已进行了四年多以后，这时才正式对日本宣战，同时对德、意宣战。这样，反法西斯的国际统一战线形成了，中国国内的国共关系也得到进一步的缓和。
尽管如此，中国共产党和它所领导的抗日根据地军民面对的局势依然十分严峻。从一九四○年开始，在日本侵略军的残酷扫荡和国民党顽固派的严密封锁下，敌后抗日根据地和陕甘宁边区已出现严重的经济困难，到一九四一年进入极端困难时期。
陕甘宁边区是中共中央所在地，是各抗日根据地的总后方。比起其他根据地来，这里所处的是比较和平的环境，推行各种政策可以比较从容。因此，毛泽东用了很多的精力来研究和指导陕甘宁边区的工作。他这样做所考虑的，远不只是陕甘宁边区这一个局部的问题，而是中国共产党所领导的各根据地内应该实行怎样的政策。他说：“边区的作用就是做一个榜样给大家看”②，边区人民的任务是“提高自己，帮助别人”③。
毛泽东对边区的工作一向十分看重。他认为这是关系到中国共产党能否团结人民、坚持抗战的根本问题。不管在什么地方，离开当地人民群众真心实意的支持，坚持抗战也好，建设根据地也好，都是谈不上的。
一九三八年四月，国民党临时全国代表大会通过一个抗战建国纲领，标榜“三民主义暨总理遗教为一般抗战行动及建国之最高准绳”，并且提出“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行”。④但国民党自己从来没有认真这样做过，甚至背道而驰。只有毛泽东领导陕甘宁边区却认认真真地做起来，并且超过了那个纲领的要求。林伯渠回忆道：“国民党临时代表大会通过的抗战建国纲领，一经传达到我们这里时，我们马上就召集各种会议，最后召集了群众大会，进行了一个热烈的讨论。不仅通过了决议拥护这个纲领，而且事实上，这个纲领，在我们边区的条件之下，是已经实现了的。”⑤
一九三九年初，陕甘宁边区召开第一届参议会。它是人民普选产生的。参议会经过民主选举，选出高岗为议长、张邦英为副议长，林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席。会议还制定出“陕甘宁边区抗战时期施政纲领”。毛泽东在这次会上提出边区的建设方向是要成为“抗战的堡垒”和“民主的模范”。他还提出一九三九年边区的施政方针是：大大发展国防经济，发展农业、手工业，改良人民生活；发展国防教育，办初级的高级的学校，开展识字运动，使边区人民大大提高文化水准；大大推进国防的民众运动，加强军事训练。这是毛泽东对边区建设的初步设想。毛泽东指导下的陕甘宁边区第一届参议会开辟了根据地民主政治的新局面，朱德评价说：“在中国，由议会选举政府，决定施政方针，边区是第一个”。它实际上成为后来人民代表大会制度的雏形。
一九四○年，随着新民主主义理论的提出，在有了这样明确的指导思想后，毛泽东就把陕甘宁边区做为一个“试验区”。他在这年三月初的边区党政联席会议上明确地提出：“边区的方向，就是新民主主义的方向。”他以很大的力量，指导边区政府将新民主主义政治、经济、文化的基本原则，根据边区的环境和条件，加以具体化。边区中央局副书记、陕甘宁边区政府秘书长和政府党团书记谢觉哉在日记中写道：“毛主席粗枝大叶的新民主主义论，在边区就要把它细针密缕起来。”“这不是一件易事，要求中央更加注意边区，要求在边区工作的同志更加努力”。⑥为此，毛泽东对边区的情况进行了详细的调查研究，并在新民主主义理论的指导下，进一步考虑边区的各项施政方针。一九四一年五月一日，中共陕甘宁边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》。这个纲领的大部分重要内容是毛泽东审阅初稿时重新改写的。它共有二十一条，明确体现了中国共产党坚持的团结、抗战、进步的总方针，而且对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面规定出具体政策，为边区人民勾画出一个美好的建设蓝图。
这个《纲领》中，值得重视的是在政权建设方面规定贯彻“三三制”原则。它写道：“本党愿与各党各派及